Еркін Әбіл: Бюджеттің әр теңгесі депутаттардың ғана емес, қоғамның да бақылауында болуы тиіс
Қазақстан «бюджетті басқару» саясатынан «нәтижелерді басқару» саясатына көшу міндетін кем дегенде 2013 жылдан бастап, яғни Қазақстан Республикасының жаңа бюджеттік саясатының тұжырымдамасы қабылданған кезден бері шешуге тырысуда. Еліміз бұл бағытқа 2004 жылы бірінші Бюджет кодексі қабылданғаннан бері қадам басып келеді. 2008 жылы нәтижеге негізделген бюджеттендірудің негізін қалаған қолданыстағы Бюджет кодексі қабылданды. Бір жылдық жоспарлаудан үш жылдық бюджетке көшу жүзеге асырылып, бұл мемлекеттік жоспарлаудың жаңа үлгісінің негізі болды.
Дегенмен, біз бюджет процесінде орасан көп кемшілікті көріп отырмыз. Біріншіден, бұл — бюджет шығындарын жоспарлаудың бұлыңғыр және бюрократиялық процедурасы, стратегиялық және бюджеттік жоспарлау арасындағы байланыстың жоқтығы, жоспарлаудың шығындар тиімділігіне емес, қаражатты пайдалануға бағытталуы.
Жаңа Кодекс жобасында барлық шығын түрлері бойынша басымдықтарды белгілеу, оларды нақты нәтижеге қол жеткізуге бағытталған функциялармен және іс-шаралармен байланыстыру қарастырылған. «Нәтижелерді басқару» деген осы. Мұның құралы блоктық бюджеттеу болмақ, яғни алдымен мақсат анықталып, содан кейін оған ақша бір блокта бөлінеді. Әкімші осы блоктағы қаражатты өз бетінше тарата алады және қажет болған жағдайда қайта бөле алады.
Бұл – бюджет процесінде өзін жақсы танытқан жоба әдісін қолдану.
Жаңа Бюджет кодексінің әрбір қазақстандық үшін маңызы туралы айтатын болсақ, «мемлекеттік» ақша – біздің ортақ қорымыз, ол әрбір қазақстандықтың ақшасы екенін есте сақтауымыз керек. Ал оның ұқыпты әрі тиімді жұмсалуы – бүкіл қазақстандық қоғамның мүддесі. Бұл мәселені ретке келтіру еліміздің бүкіл экономикасы мен әлеуметтік саласына оң серпін беруі тиіс.
Жаңа Бюджет кодексінің негізгі мақсаттарының бірі – мемлекеттік органдардың бюджеттік өтінімдерінен бастап республикалық бюджеттің атқарылуы туралы есептерге дейінгі бүкіл процестің ашықтығы, оған бірінші кезекте оларды толық цифрландыру арқылы қол жеткізіледі. Бұл ретте депутаттық корпус бұл үдерістерді орталық та, жергілікті де билік бір платформада жүргізуі керек екенін алға тартады.
Бюджет процесін орталық мемлекеттік органдар деңгейінде тек Парламент бақылап қана қоймайды, барлық деңгейдегі мәслихаттар да жергілікті деңгейде бюджеттік процестерді бақылау мен бақылаудың тиімді тетіктерін алады. Өзгерістер қазіргі кездегідей бюджеттік жоспардың соңғы сандарын және олардың орындалуы туралы есептерді ғана емес, сонымен қатар қаржыландыру объектілеріне басымдық беруден бастап жұмсалған қаражат тиімділігін бағалауға дейінгі бүкіл процесс туралы ақпаратты қолжетімді етеді.
Бұдан бөлек, Жоғары аудиторлық палата мен жергілікті тексеру комиссияларының мемлекет қаражатының жұмсалуын бақылау мүмкіндіктері күшейтілуде.
Мемлекеттік қаражат шоғырландырылып, квазимемлекеттік сектор субъектілері, мемлекеттік холдингтер, бюджеттен тыс қорлар жалпы ережелер бойынша жұмыс істей бастайтынын дұрыс атап өттіңіз. Бұл олардың қызметін ашық етеді. Бұл Үкіметтің немесе банк секторының ағымдағы жобаларын қаржыландыру үшін Зейнетақы қорынан алыс-беріс сияқты мәсеселерді жояды.
Осының бәрі республикалық және жергілікті бюджеттерге әлі де ауыртпалық түсіретін күмәнді және тиімсіз жобаларға тосқауыл қоюы тиіс.
Ақшаның заңсыз жымқырылғаны үшін кез келген жағдайда мемлекетке келтірілген зиянға байланысты лауазымды тұлғалар жауапты болады. Бұл жерде мәселе басқа – жаңа Кодекс жобасы бәрі заң ауқымында болып көрінгенімен, ақша қайда кетіп жатқанын ешкім білмейді және жағдай азаматтардың әл-ауқатын жақсартпайтын, экономикалық өсім болмайтын тиімсіз шығындарды шектеуге мүмкіндік береді. Қазір лауазымды тұлғаның бөлінген қаражатты игергені үшін емес, әлеуметтік-экономикалық нәтижеге қол жеткізгені үшін жеке жауапкершілігі енгізіліп отыр. Кодекс жобасында лауазымды тұлғалардың және бюджеттік процеске қатысушылардың жауапкершілік аймақтары белгіленген. Енді сіз Кодекстің тиісті баптарынан жариялауға жататын құжаттардың толық тізбесін және бюджет заңнамасын бұзғаны үшін жауапкершіліктің барлық түрлерін көре аласыз. Бұл орталық және жергілікті билік органдарға ғана емес, квазимемлекеттік секторға, сондай-ақ барлық қорларға қатысты.
Бұдан басқа, Бюджет кодексінің жобасында Ұлттық қордан қаражат алуды шектейтін нормалар қамтылып, одан қаржыландыру алуға болатын жобалардың өлшемдері нақты айқындалған. Бұл Қордың жинақтау функциясын күшейтіп, қазақстандықтардың болашақ ұрпағын қолдаудың пәрменді институтын құруға мүмкіндік береді.
Жаңа Бюджет кодексінің жобасы мемлекеттік органдардың, квазимемлекеттік сектордың және мемлекеттік бюджеттен тыс қорлардың бюджеттерін ұзартып қана қоймай, олардың борыштық міндеттемелерін де ұзартады. Қоғам ақырында мемлекет кепілдік берген мемлекеттік қарызды және міндеттемелерді ғана емес, сонымен қатар экспортты қолдау бойынша борыштық кепілдіктерді және МЖӘ міндеттемелерін бақылау мүмкіндігіне ие болады. Квазимемлекеттік сектордың борыштық міндеттемелері ашық, ал барлық жалпы қарыз басқарылады, бақыланады және оған мониторинг жүргізу оңайырақ болады. Бұл жекелеген аймақтарда, жалпы елде дефолт қаупін барынша азайтады. Бұл мәселе Қазақстан үшін аса маңызды емес, бірақ біз Кодекс жобасына болашаққа кепілдіктерді енгізуіміз керек.
Жаңа Бюджет кодексінің негізгі идеяларының бірі – облыстар мен қалалардың өз бюджеттерін басқару еркіндігі дәрежесін арттыру. Бөлінген қаражатты қандай да болсын жолмен игеру – өткен уақыт. Қазірдің өзінде игерілмеген қаражаттың қалғанын келесі жылға қалдыруға болады. Бюджет кодексінің жобасы бұл рәсімдерді қарапайым және ашық етеді. Ал жұмысты нәтижеге жету дәрежесіне қарай бағалауға байланысты жобаның орындалу мерзімі мен жұмсалған қаражаттың пайызы емес, сапасы бірінші орында. Бұған бүгінде Мәжілістің жұмыс топтарында жобасы қызу талқыланып жатқан Мемлекеттік сатып алу туралы Заңның жаңа редакциясы да септігін тигізбек.
Бұдан басқа, Бюджет кодексінің жобасы аясында мемлекеттік басқарудың орталық және жергілікті деңгейлерінің функцияларын қайта бөлу бойынша жұмыс жүргізілуде. Бұл ретте функциялар өздігінен емес, тиісті салық түсімдерімен бірге беріліп отыр.
Біз билік пирамидасының төменгі деңгейінде максималды мүмкін болатын функциялар мен қаржы орналасқан жүйе басқару жүйесін бұдан да тұрақты етеді деп шамалаймыз. Егер бұл түзетулер депутаттық корпустың қолдауына ие болса, аудандық деңгей түбегейлі нығая түспек. Жергілікті мәселелердің басымдығы мен шешу жолдары Астанадағы жоғары кеңселердің терезелерінен емес, орыннан жақсырақ көрінеді. Сондықтан қаражатты жұмсаудың тиімділігі артуы керек, жергілікті мәслихаттар да, жергілікті қоғамдастық та енді бұл жобаларды жоспарлауда да, жүзеге асыруда да белсенді жұмыс істейтін болады.
Егер бұл норма бүкіл Кодекске түбегейлі өзгеріссіз өз бетімен енгізілсе, бұны шынымен де осы жоспарлардың орындалуын жоспарлауды және бақылауды білмейтін басшылар үшін өзіндік сылтау деп санауға болар еді.
Бірақ біз бұл құқықты нақты нәтижелерге қол жеткізу үшін жауапкершілікті арттырумен бірге береміз. Екінші жағынан, бұл жобаны әртүрлі объективті себептерге байланысты жеткіліксіз қаржыландыру тәуекелдерінен қорғайды. Сонымен қатар, жобаға мұндай аяқталмаған жобаларды қаржыландыруды секвестрлеуге тыйым салатын ереже енгізілген, бұл жобаға ақша салынып, нысанның қашан пайда әкелетіні белгісіз ұзақ мерзімді құрылысты жүргізбейді.
Жарқын мысал – Астанадағы ЛРТ жобасы. Оны «тұтқасы жоқ чемоданмен» салыстыруға болады. Біз оны лақтырып тастай алмаймыз, ал сүйреп жүру қиын. Жобаның проблемалары сапасыз жоспарлаудан және ұрлықтан басталғаны анық. Бірақ қазірдің өзінде жұмсалған ақша мен орындалған жұмысты ескере отырып, жобаны кейінге қалдыру жақсы стратегия емес.
Жоба құнының көтерілу себептерінің бірі – жобаны қаржыландыру мен бюджетті жоспарлау процедурасының жетілдірілмегендігі. Дайын жобалық-сметалық құжаттамасыз бірде-бір жоба қарауға қабылданбайды. Бірақ қаржыландыру басталғанша екі-үш жыл өтеді. Осы уақыт ішінде құрылыс материалдарының қымбаттауы бағаның өсуіне әкеліп соқтырады. Бұл мәселе соңғы екі жылда жоғары инфляцияға байланысты әсіресе өткір болды.
Жоба құнының өсуімен күресу шараларының бірі – жоспарлауды нысаналы индикаторлармен байланыстыру. Бұл жағдайда әкімші жобаны қаржыландыру қашан басталатынын және ЖСҚ қай уақытқа дейін дайындау қажет екенін анық көреді. Блок-бюджет арқасында сметалық құжаттамадағы өзгерістерге икемді жауап беруге болады.
Сонымен қатар, бағаның бұл көтерілуін толығымен жергілікті бюджет есебінен қаржыландыру жоспарлануда. Бұл үшін оларға бірқатар салық түсімдері аударылады. Бұл әкімдердің жобаларды уақтылы іске асыру және жарияланған шығындардың негізділігі үшін жауапкершілігін арттырады. Жалғыз ерекшелік – ұлттық ауқымдағы маңызды инфрақұрылымдық жобалар.
Иә, әрине. Бұған барлық бюджеттік рәсімдерді оңайлату және цифрландыру арқылы қол жеткізіледі. Егер бұрын алдағы жылдың бюджетін әзірлеу мерзімі көктемде басталып, бір жылға жуық уақытты алатын болса, қазір екі есе қысқарған. Процедуралар саны азайып, қажетті құжаттарды бекіту процесі айтарлықтай жеңілдетілді. Тұрақты шығындардың бір бөлігі, мысалы, жалақы, әлеуметтік төлемдер және басқалары енді үш жылдық бюджетті әзірлеу кезінде бір рет қана бекітіледі. Екінші және үшінші жылдар үшін ең төменгі жалақы мен ең төменгі айлық есептік көрсеткіштің өзгеруін ескере отырып, автоматты түрде қабылданатын болады. Бұл бүкіл бюджеттің шамамен 60% құрайды. Бюджеттің 40%-ы ғана бекіту процедурасынан өтеді. Бұл шешім қабылдау процедурасын айтарлықтай жеңілдетіп, жеделдетеді.
Жаңа нысандарды салу немесе ескілерін жөндеу қажеттілігі мүлдем басқаша анықталады. Енді ол ең төменгі әлеуметтік стандарттарды сақтау және базалық инфрақұрылыммен қамтамасыз ету нормативтері қажеттілігінен туындайтын болады. Әр аймақ пен мемлекеттік мекеме өзінің даму жоспарын әзірлейді, онда әрбір елді мекеннің проблемалық бағыттары мен басым жобалары көрсетіледі.
Енді қала орталығындағы сол көшелердің шеттері лайда жатқанда тұрақты жөндеу жұмыстарын жүргізу немесе негізгі инфрақұрылымдық қажеттіліктерді қанағаттандырмайынша жол жиектерін негізсіз ауыстыру қиынға соғады.
Біз алғашқы оң нәтижелерді 2024-2025 жылдары көруіміз тиіс. Бұл кезде бюджет процесі жеңілдетіліп, қоғам мемлекет пен жергілікті билік органдарының шығындары туралы ақпаратқа қол жеткізе алады, облыстық және аудандық деңгейдегі бюджеттер нығайтылады. Алдағы үш-төрт жылда мемлекет қаражатын тиімдірек жұмсау айтарлықтай экономикалық нәтиже беретіні, бұл елдің макроэкономикалық көрсеткіштеріне, қарапайым қазақстандықтардың әл-ауқатының өсуіне әсер етеді деп болжануда.
Бірақ, бұл үшін Бюджет кодексінен басқа жаңа Салық кодексін қабылдау, билікті республикалық және облыстық деңгейден аудандық және жергілікті деңгейге қайта бөлу арқылы мемлекеттік басқару реформасын аяқтау, Жергілікті өзін-өзі басқару туралы Заңды қабылдау, квазимемлекеттік секторды байыпты реформалау қажет. Бюджет кодексінің нормаларын іске асыру үшін 26 заңға өзгерістер мен толықтырулар енгізіп, бұдан да көп заңға тәуелді актілерді қабылдау жоспарланып отыр.
Жаңа Бюджет кодексінің кейбір ережелері 2025 жылы автономды білім беру ұйымдарының қызметін қамтамасыз ету үшін құрылған автономды білім беру ұйымдары мен қорлардың қызметіне бюджеттен өтеусіз және қайтымсыз төлем түріндегі нысаналы үлес, сондай-ақ халықаралық қаржы орталығына республикалық бюджеттен өтеусіз және қайтымсыз төлемдер түріндегі мақсатты аударымдар сынды тиімділігі төмен және ашық емес институттар жұмысын тоқтатқан кезде күшіне енеді.
Осы кезден бастап әрбір мемлекеттік теңге барлық деңгейдегі депутаттардың бақылауында ғана емес, қоғамдық бақылауда болуы керек. Ең бастысы, бұл жақсартулар барлық деңгейдегі мәслихат депутаттарының, қоғамдық кеңес мүшелерінің және барлық мүдделі азаматтардың белсенді позициясының арқасында мүмкін болады.
